Władza musi się liczyć z obywatelami
(Zam: 28.03.2013 r., godz. 15.55)Choć może nie wszystkim to się podoba, mieszkańcy mają coraz większy wpływ na sprawowanie władzy – zarówno tej samorządowej, jak i tej na wyższych szczeblach. Ich postawy, wybory, decyzje muszą być wysłuchiwane i szanowane nie tylko raz na kilka lat, gdy wrzucają do urn wyborczych karty do głosowania. Powoli wyczerpują się tradycyjne – czysto hierarchiczne – modele sprawowania władzy. Sprawujący muszą się liczyć z głosem mieszkańców, tłumaczyć z podejmowanych decyzji. Obserwujemy szeroko zakrojone zjawiska przemiany mechanizmów rządzenia w kierunku partycypacji obywatelskiej. To, czym jest partycypacja obywatelska, przybliżę w poniższym tekście.
Partycypacja to uczestniczenie. Branie aktywnego udziału przez obywateli w wydarzeniach, które ich dotyczą – zabierania głosu, uczestniczenie w działaniach i decyzjach. Partycypacja obywatelska, czyli dotycząca nas jako obywateli, mieszkańców gminy, powiatu, Polski. To taki rodzaj partycypacji, który opiera się na komunikacji z władzą. Skupia się na wzajemnym wspieraniu władzy oraz obywateli we wspólnym podejmowaniu decyzji.
DRABINA PARTYCYPACJI
Partycypacja obywatelska może przybierać różne formy, które w założeniu uwzględniają różny stopień zaangażowania obywateli w podejmowane decyzje. Taki podział nazywany jest drabiną partycypacji. Najniższy szczebel drabiny partycypacji stanowi informowanie (brak komunikacji między władzą a mieszkańcami obrazowo można uznać za grunt, na którym drabinę partycypacji można, a wręcz należy wznosić). Informowanie (1) to najprostsza forma partycypacji, angażująca obywateli w najmniejszym stopniu. Działania władz sprowadzają się do poinformowania obywateli o decyzjach ich dotyczących. Nie ma tutaj miejsca na jakikolwiek aktywny wpływ ludzi na kształt podejmowanych przez władzę działań, sprowadza ich jedynie do roli biernych odbiorców. Wyższy szczebel drabiny partycypacji zakładający zwiększony udział obywateli w prowadzonych działaniach stanowi konsultowanie (2). Poza poinformowaniem, władza daje obywatelom możliwość wypowiedzenia się na temat planowanych działań. Osoby uczestniczące w konsultacjach występują niejako w roli „doradców”, których pyta się o zdanie i opinie w konkretnej sprawie. Głosy obywateli są więc rozważane, choć nie ma gwarancji, że zostaną wzięte pod uwagę. Obecnie, ze względu między innymi na regulacje prawne, jest to jedna z najpopularniejszych form partycypacji obywatelskiej w Polsce. Najwyższym stopniem partycypacji jest współdecydowanie (3). Mamy tu do czynienia z pełnym partnerstwem pomiędzy władzą a obywatelami polegającym na przekazaniu obywatelom części kompetencji (ale i tym samym odpowiedzialności) dotyczących podejmowanych działań i decyzji. Poniekąd to wprowadzenie przez władzę w życie prostego (choć bardzo trudnego w rzeczywistości) założenia, że „ludzie wiedzą lepiej, czego im potrzeba”. Tym samym obywatele mają realny wpływ na planowane, dotyczące ich (bezpośrednio lub pośrednio) działania.
KTO, PO CO I JAK MOŻE PARTYCYPOWAĆ?
Partycypować może każdy. Ważne jednak, by wiedział po co to robi – jaki cel chce osiągnąć. Działania związane z partycypacją można podejmować z bardzo różnych powodów. Partycypacja obywatelska sprzyja rozwojowi demokracji lokalnej (poprzez wzmocnienie oddolnych inicjatyw obywatelskich), pobudzeniu i integracji środowisk lokalnych dzięki podejmowaniu wspólnych działań. Jest również skutecznym sposobem na rozwiązanie kontrowersyjnych problemów: daje możliwość wysłuchania opinii wszystkich zainteresowanych osób, „rozbrojenia” lokalnych konfliktów i zbudowania kompromisu. Jednak konkretne powody i motywacje leżące u źródeł partycypacji mogą różnić się ze względu na rolę, jaką odgrywa się w całym procesie i którego spośród zaangażowanych „aktorów” się reprezentuje.
Proces partycypacji (zarówno w formie konsultacji, jak i współdecydowania) można przeprowadzić korzystając z bardzo różnych technik i form. Wiele spośród nich pojawia się wciąż jedynie zagranicą, choć w Polsce stosuje się coraz więcej nowych rozwiązań. Ramy niniejszego artykułu nie pozwolą na omówienie technik partycypacji – co najwyżej na wymienienie kilku z nich z odesłaniem (w celu pogłębienia wiedzy) do kolejnych artykułów, w których podejmować będziemy tematykę partycypacji obywatelskiej. Wyróżnia się następujące techniki partycypacji obywatelskiej: kawiarnia obywatelska, komórki planujące, narada obywatelska, ocena partycypacyjna, otwarta przestrzeń, panel obywatelski, planowanie partycypacyjne, sądy obywatelskie, sondaż deliberatywny, warsztaty przyszłościowe, budżet partycypacyjny czy – o obco brzmiących nazwach (co świadczy też o tym, że jeszcze w Polsce nie przyjęte) – charette, „Future City Game”, „Planning for Real” „World Cafe”, „21st century town meeting”. Przy wyborze odpowiedniej techniki, za pomocą której sam proces będzie realizowany, ważne jest dokładne określenie celu i funkcji, jaką sama partycypacja ma spełnić.
W proces partycypacji obywatelskiej, który z założenia dotyczy obywateli oraz władz lokalnych, bardzo często zaangażowane są także organizacje pozarządowe. Odgrywają one często rolę inicjatora całego działania oraz pewnego rodzaju pośrednika między dwoma głównymi „aktorami”. Taki model sprzyja wzajemnej komunikacji i pozwala na lepsze uporządkowanie całego procesu.
KONSULTACJE SPOŁECZNE
Najczęściej stosowana w Polsce forma partycypacji obywatelskiej. W ostatnich latach wiele zrobiono, by wzmocnić pozycję organizacji pozarządowych w Polsce w relacjach z władzą. W szczególności warto przywołać ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wraz z istotnymi zmianami, jakie ostatnio wprowadziła jej nowelizacja. Ustawa ta nie jest wolna od wad, ale niezaprzeczalnie ma fundamentalne znacznie dla kształtowania wzajemnych relacji władz i organizacji pozarządowych. Relacje budowane między administracją publiczną a obywatelami i tworzonymi przez nich organizacjami przybierają w Polsce najczęściej pośrednią formę partycypacji obywatelskiej – konsultacji społecznych. Wydaje się, że wciąż jesteśmy gdzieś na początku drogi kształtowania i wzmacniania relacji władza–obywatel, a świadczyć o tym może choćby to, że nie ma jeszcze ogólnie przyjętej definicji procesu „konsultacji społecznych”. W obszernych badaniach zleconych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (nazwa badań i sposób dotarcia do źródła podany w ramce obok), do których się odwołam pisząc poniżej kilka zdań na temat sposobów, skali i efektywności konsultacji społecznych we współczesnej Polsce, przyjęto następującą definicję:
Konsultacje społeczne to zorganizowany sposób uzyskiwania przez administrację opinii oraz stanowisk od podmiotów (a więc osób i instytucji), których pośrednio lub bezpośrednio dotkną skutki proponowanych przez administrację działań. Plany tych przedsięwzięć mogą być zawarte w projektach m.in. aktów prawnych, różnego rodzaju programów, strategii, ale także budżetów jednostek publicznych.
Stwierdzenie, że konsultacje społeczne prowadzone w Polsce są różne, brzmi zapewne nieco banalnie, ale tak jest w istocie i potwierdziły to w całej rozciągłości wspomniane przeze mnie szeroko zakrojone badania obejmujące różne szczeble administracji, różne typy dokumentów, w końcu różne formy konsultacji. A zatem nierzadko zetknąć się można z konsultacjami pozornymi, fasadowymi, prowadzonymi nieudolnie albo wręcz ze złą wolą – (obydwu stron), konsultacjami sprowadzającymi się do wypełnienia prawnych obowiązków i wykorzystującymi tylko tradycyjne, „pasywne” formy informowania i zasięgania opinii, wreszcie, także i tymi „idealnymi” – prowadzonymi z otwartością na opinie przedstawicieli instytucji, także obywatelskich, i zwykłych obywateli.
Różnice widoczne są także, gdyby wziąć pod uwagę rozmaite typy konsultowanych w kraju dokumentów i decyzji. Są wśród nich takie, które bardziej dotyczą w ogóle organizacji pozarządowych (np. konsultacje programu współpracy z organizacjami pozarządowymi), takie, które szczególnie interesują tylko niektóre z nich (np. strategia rozwiązywania problemów społecznych), a także takie, które dotyczą przede wszystkim obywateli, mieszkańców (np. konsultacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Są w końcu i konsultacje niezwykle rzadko spotykane – prawdziwe konsultacje budżetów.
Prezentacja, choćby bardzo skrótowa, wyników przeprowadzonych badań stanowić może temat kolejnych artykułów. W tym miejscu, na koniec tego swoistego wprowadzenia w tematykę partycypacji obywatelskiej, przywołam jedynie powtarzającą się opinię wielu uczestniczących w badaniach urzędników, że obecnie procedury konsultacyjne są dopiero wprowadzane do standardów funkcjonowania urzędów, a dialog obywatelski jest procesem, w którym zarówno urzędnicy, jak i obywatele znajdują się jeszcze w początkowej fazie. Zwracali oni uwagę, że obydwie strony potrzebują większych kompetencji, wypracowania efektywnych sposobów komunikacji i wzajemnej akceptacji jako partnerów w procesie. „Konsultacje społeczne są bardzo dobrym, bardzo pożytecznym procesem. Tylko obydwie strony, uczestnicy, partnerzy muszą być do tego przygotowani mentalnie, a tu jest dużo do przełamania, jeśli chodzi o mentalność urzędniczą. Dlatego, że jest tendencja do tego, że się tworzy na własnym biurku jakiś projekt i jakby go zatwierdza. Ale też jest to kwestia zmiany mentalności organizacji pozarządowych”.
Artur Laskowski
Pełen raport „Badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych” zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (Raport BEKS, luty 2011) dostępny jest na stronie internetowej: http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/baza_projektow_badawczych_efs/Strony/Badanie_efektywnosci_mechanizmow_konsultacji_spolecznych_2011.aspx
DRABINA PARTYCYPACJI
Partycypacja obywatelska może przybierać różne formy, które w założeniu uwzględniają różny stopień zaangażowania obywateli w podejmowane decyzje. Taki podział nazywany jest drabiną partycypacji. Najniższy szczebel drabiny partycypacji stanowi informowanie (brak komunikacji między władzą a mieszkańcami obrazowo można uznać za grunt, na którym drabinę partycypacji można, a wręcz należy wznosić). Informowanie (1) to najprostsza forma partycypacji, angażująca obywateli w najmniejszym stopniu. Działania władz sprowadzają się do poinformowania obywateli o decyzjach ich dotyczących. Nie ma tutaj miejsca na jakikolwiek aktywny wpływ ludzi na kształt podejmowanych przez władzę działań, sprowadza ich jedynie do roli biernych odbiorców. Wyższy szczebel drabiny partycypacji zakładający zwiększony udział obywateli w prowadzonych działaniach stanowi konsultowanie (2). Poza poinformowaniem, władza daje obywatelom możliwość wypowiedzenia się na temat planowanych działań. Osoby uczestniczące w konsultacjach występują niejako w roli „doradców”, których pyta się o zdanie i opinie w konkretnej sprawie. Głosy obywateli są więc rozważane, choć nie ma gwarancji, że zostaną wzięte pod uwagę. Obecnie, ze względu między innymi na regulacje prawne, jest to jedna z najpopularniejszych form partycypacji obywatelskiej w Polsce. Najwyższym stopniem partycypacji jest współdecydowanie (3). Mamy tu do czynienia z pełnym partnerstwem pomiędzy władzą a obywatelami polegającym na przekazaniu obywatelom części kompetencji (ale i tym samym odpowiedzialności) dotyczących podejmowanych działań i decyzji. Poniekąd to wprowadzenie przez władzę w życie prostego (choć bardzo trudnego w rzeczywistości) założenia, że „ludzie wiedzą lepiej, czego im potrzeba”. Tym samym obywatele mają realny wpływ na planowane, dotyczące ich (bezpośrednio lub pośrednio) działania.
KTO, PO CO I JAK MOŻE PARTYCYPOWAĆ?
Partycypować może każdy. Ważne jednak, by wiedział po co to robi – jaki cel chce osiągnąć. Działania związane z partycypacją można podejmować z bardzo różnych powodów. Partycypacja obywatelska sprzyja rozwojowi demokracji lokalnej (poprzez wzmocnienie oddolnych inicjatyw obywatelskich), pobudzeniu i integracji środowisk lokalnych dzięki podejmowaniu wspólnych działań. Jest również skutecznym sposobem na rozwiązanie kontrowersyjnych problemów: daje możliwość wysłuchania opinii wszystkich zainteresowanych osób, „rozbrojenia” lokalnych konfliktów i zbudowania kompromisu. Jednak konkretne powody i motywacje leżące u źródeł partycypacji mogą różnić się ze względu na rolę, jaką odgrywa się w całym procesie i którego spośród zaangażowanych „aktorów” się reprezentuje.
Proces partycypacji (zarówno w formie konsultacji, jak i współdecydowania) można przeprowadzić korzystając z bardzo różnych technik i form. Wiele spośród nich pojawia się wciąż jedynie zagranicą, choć w Polsce stosuje się coraz więcej nowych rozwiązań. Ramy niniejszego artykułu nie pozwolą na omówienie technik partycypacji – co najwyżej na wymienienie kilku z nich z odesłaniem (w celu pogłębienia wiedzy) do kolejnych artykułów, w których podejmować będziemy tematykę partycypacji obywatelskiej. Wyróżnia się następujące techniki partycypacji obywatelskiej: kawiarnia obywatelska, komórki planujące, narada obywatelska, ocena partycypacyjna, otwarta przestrzeń, panel obywatelski, planowanie partycypacyjne, sądy obywatelskie, sondaż deliberatywny, warsztaty przyszłościowe, budżet partycypacyjny czy – o obco brzmiących nazwach (co świadczy też o tym, że jeszcze w Polsce nie przyjęte) – charette, „Future City Game”, „Planning for Real” „World Cafe”, „21st century town meeting”. Przy wyborze odpowiedniej techniki, za pomocą której sam proces będzie realizowany, ważne jest dokładne określenie celu i funkcji, jaką sama partycypacja ma spełnić.
W proces partycypacji obywatelskiej, który z założenia dotyczy obywateli oraz władz lokalnych, bardzo często zaangażowane są także organizacje pozarządowe. Odgrywają one często rolę inicjatora całego działania oraz pewnego rodzaju pośrednika między dwoma głównymi „aktorami”. Taki model sprzyja wzajemnej komunikacji i pozwala na lepsze uporządkowanie całego procesu.
KONSULTACJE SPOŁECZNE
Najczęściej stosowana w Polsce forma partycypacji obywatelskiej. W ostatnich latach wiele zrobiono, by wzmocnić pozycję organizacji pozarządowych w Polsce w relacjach z władzą. W szczególności warto przywołać ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wraz z istotnymi zmianami, jakie ostatnio wprowadziła jej nowelizacja. Ustawa ta nie jest wolna od wad, ale niezaprzeczalnie ma fundamentalne znacznie dla kształtowania wzajemnych relacji władz i organizacji pozarządowych. Relacje budowane między administracją publiczną a obywatelami i tworzonymi przez nich organizacjami przybierają w Polsce najczęściej pośrednią formę partycypacji obywatelskiej – konsultacji społecznych. Wydaje się, że wciąż jesteśmy gdzieś na początku drogi kształtowania i wzmacniania relacji władza–obywatel, a świadczyć o tym może choćby to, że nie ma jeszcze ogólnie przyjętej definicji procesu „konsultacji społecznych”. W obszernych badaniach zleconych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (nazwa badań i sposób dotarcia do źródła podany w ramce obok), do których się odwołam pisząc poniżej kilka zdań na temat sposobów, skali i efektywności konsultacji społecznych we współczesnej Polsce, przyjęto następującą definicję:
Konsultacje społeczne to zorganizowany sposób uzyskiwania przez administrację opinii oraz stanowisk od podmiotów (a więc osób i instytucji), których pośrednio lub bezpośrednio dotkną skutki proponowanych przez administrację działań. Plany tych przedsięwzięć mogą być zawarte w projektach m.in. aktów prawnych, różnego rodzaju programów, strategii, ale także budżetów jednostek publicznych.
Stwierdzenie, że konsultacje społeczne prowadzone w Polsce są różne, brzmi zapewne nieco banalnie, ale tak jest w istocie i potwierdziły to w całej rozciągłości wspomniane przeze mnie szeroko zakrojone badania obejmujące różne szczeble administracji, różne typy dokumentów, w końcu różne formy konsultacji. A zatem nierzadko zetknąć się można z konsultacjami pozornymi, fasadowymi, prowadzonymi nieudolnie albo wręcz ze złą wolą – (obydwu stron), konsultacjami sprowadzającymi się do wypełnienia prawnych obowiązków i wykorzystującymi tylko tradycyjne, „pasywne” formy informowania i zasięgania opinii, wreszcie, także i tymi „idealnymi” – prowadzonymi z otwartością na opinie przedstawicieli instytucji, także obywatelskich, i zwykłych obywateli.
Różnice widoczne są także, gdyby wziąć pod uwagę rozmaite typy konsultowanych w kraju dokumentów i decyzji. Są wśród nich takie, które bardziej dotyczą w ogóle organizacji pozarządowych (np. konsultacje programu współpracy z organizacjami pozarządowymi), takie, które szczególnie interesują tylko niektóre z nich (np. strategia rozwiązywania problemów społecznych), a także takie, które dotyczą przede wszystkim obywateli, mieszkańców (np. konsultacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Są w końcu i konsultacje niezwykle rzadko spotykane – prawdziwe konsultacje budżetów.
Prezentacja, choćby bardzo skrótowa, wyników przeprowadzonych badań stanowić może temat kolejnych artykułów. W tym miejscu, na koniec tego swoistego wprowadzenia w tematykę partycypacji obywatelskiej, przywołam jedynie powtarzającą się opinię wielu uczestniczących w badaniach urzędników, że obecnie procedury konsultacyjne są dopiero wprowadzane do standardów funkcjonowania urzędów, a dialog obywatelski jest procesem, w którym zarówno urzędnicy, jak i obywatele znajdują się jeszcze w początkowej fazie. Zwracali oni uwagę, że obydwie strony potrzebują większych kompetencji, wypracowania efektywnych sposobów komunikacji i wzajemnej akceptacji jako partnerów w procesie. „Konsultacje społeczne są bardzo dobrym, bardzo pożytecznym procesem. Tylko obydwie strony, uczestnicy, partnerzy muszą być do tego przygotowani mentalnie, a tu jest dużo do przełamania, jeśli chodzi o mentalność urzędniczą. Dlatego, że jest tendencja do tego, że się tworzy na własnym biurku jakiś projekt i jakby go zatwierdza. Ale też jest to kwestia zmiany mentalności organizacji pozarządowych”.
Artur Laskowski
Pełen raport „Badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych” zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (Raport BEKS, luty 2011) dostępny jest na stronie internetowej: http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/baza_projektow_badawczych_efs/Strony/Badanie_efektywnosci_mechanizmow_konsultacji_spolecznych_2011.aspx
