Stosowanie klauzul społecznych w przetargach
(Zam: 28.05.2013 r., godz. 08.44)W poprzednim wydaniu „Się Dzieje” nr 7(3)/2013 ukazał się artykuł wprowadzający w problematykę stosowania klauzul społecznych w procedurach zamówień publicznych. Poniższy tekst stanowi kontynuację podjętego tematu. Prezentujemy w nim najważniejsze tezy i wnioski z dyskusji podjętej podczas Ogólnopolskich Spotkań Ekonomii Społecznej w Krakowie w grudniu 2012 r. przez przedsiębiorców społecznych, naukowców i samorządowców.
Podczas wspomnianych Spotkań rozmawiano o tym, co utrudnia dostęp przedsiębiorstw społecznych do zamówień publicznych i w jaki sposób można zwiększyć udział tych podmiotów w realizacji zamówień publicznych. Oprócz dyskusji ekspertów zorganizowano warsztaty, na których wypracowano praktyczne rekomendacje dla samorządów terytorialnych oraz przedsiębiorstw społecznych, służących zwiększeniu dostępu tych ostatnich do zamówień publicznych.
* * *
Na wstępnie warto przypomnieć, że obecnie w Prawie zamówień publicznych przewidziane są dwie klauzule społeczne. Pierwsza to możliwość zamknięcia ubiegania się o zamówienie publicznie wyłącznie do wykonawców, u których ponad 50 proc. zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (art. 22, ust. 2 PZP).
Druga klauzula to możliwość uzależnienia realizacji przedmiotu zamówienia od zatrudnienia przy niej osób z następujących grup:
− bezrobotni,
− młodociani, w celu przygotowania zawodowego,
− niepełnosprawni,
− bezdomni realizujący indywidualny program wychodzenia z bezdomności,
− uzależnieni od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego,
− uzależnieni od narkotyków lub innych środków odurzających, po zakończeniu programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej,
− chorzy psychicznie,
− długotrwale bezrobotni,
− zwalniani z zakładów karnych,
− uchodźcy realizujący indywidualny program integracji (art. 29, ust. 4 PZP).
Na poziomie Komisji Europejskiej prowadzone są prace nad nowymi dyrektywami zmieniającymi dotychczasowe regulacje dotyczące zamówień publicznych. Jedną z najważniejszych zmian przygotowanych przez Komisję Europejską, istotnych z punktu widzenia sektora przedsiębiorczości społecznej, jest poszerzenie formuły stosowania zamówień zastrzeżonych, które dotyczą w obecnym momencie wyłącznie podmiotów zatrudniających powyżej 50 proc. osób niepełnosprawnych. Przede wszystkim Komisja Europejska proponuje obniżyć ten pułap do 30 proc., a po drugie – i to jest szczególnie ważne – poszerzyć krąg podmiotowy nie tylko o osoby niepełnosprawne, ale również inne osoby znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej i zawodowej. Oznaczałoby to, że docelowo mógłby być to ten katalog, który w tej chwili znajduje się w art. 29 Prawa zamówień publicznych.
Kolejną propozycją zawartą w projekcie dyrektywy, która może być dużą szansą dla przedsiębiorstw społecznych w Polce, jest podniesienie w stosunku do zamówień dotyczących usług zdrowotnych, społecznych i edukacyjnych progu, który jest na poziomie 144 tys. euro do poziomu 500 tys. euro, gdzie można stosować uproszczoną formułę powierzania tych zadań publicznych. W Polsce ten próg został określony proporcjonalnie na pułapie 14 tys. euro. Jeżeli więc podniosą się progi unijne, to jest szansa, że i nasz próg zostanie podwyższony, na przykład do poziomu 50 tys. euro.
* * *
W części dyskusyjnej uczestnicy warsztatu poświęconego stosowaniu klauzul społecznych w przetargach poruszyli kwestie barier dostępu przedsiębiorstw do zamówień publicznych, wskazując m.in., że samorządy nie mają często zaufania do podmiotów ekonomii społecznej i boją się podjęcia ryzyka (wspomniał o tym Michał Guć, wiceprezydent Miasta Gdyni). Uczestnicy dyskusji zgłosili także rekomendacje działań mających na celu zwiększenie dostępu przedsiębiorstw społecznych do realizacji zamówień publicznych. Najważniejsze z nich to:
1. Uwzględnienie przez samorządy odpowiednich zapisów w specyfikacji zamówienia dotyczących obowiązku przekazywania dokumentów poświadczających fakt zatrudnienia danej kategorii osób przed podpisaniem umowy. Dzięki wprowadzeniu takich rozwiązań weryfikacja jego wiarygodności i prawdziwości tych oświadczeń mogłaby następować jeszcze zanim umowa będzie podpisana. Przedstawicielka UZP wyjaśniła, że zgodnie z art. 36 pkt. 9 Prawo zamówień publicznych możliwe jest żądanie tych dokumentów już przed podpisaniem umowy , natomiast wymaga to wprowadzenia odpowiednich zapisów do wzoru umowy znajdującej się w specyfikacji zamówienia. Natomiast, jak zaznaczyła Ewa Zglińska z Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych, na etapie postępowania przetargowego zamawiający może żądać jedynie oświadczeń, że dany pracodawca takie osoby będzie zatrudniał.
2. Wydanie przez UZP interpretacji prawnej dotyczącej statusu osoby bezrobotnej zatrudnianej do realizacji zamówienia w ramach przetargu z zastosowaniem klauzuli społecznej.
3. Upowszechnianie stosowania innych kryteriów poza ceną w postępowaniach o realizację zamówienia (np. klauzul społecznych) wśród instytucji, które zobowiązane są do stosowania prawa zamówień publicznych.
4. Rozszerzenie katalogu osób zatrudnianych do realizacji zlecenia w ramach zastrzeżonego zamówienia publicznego o osoby wskazane w katalogu osób w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Jak zauważył Tomasz Schimanek z Instytutu Spraw Publicznych, zapisy dotyczące rozszerzenia katalogu osób znajdują się w projekcie nowej dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych przygotowywanej przez Komisję Europejską. Jednak to czy proponowane rozwiązania zostaną wprowadzone do krajowych regulacji z tego zakresu zależy od decyzji krajów członkowskich.
5. Opracowanie przez UZP interpretacji, poradnika stosowania klauzuli społecznej określonej w art.29 ustęp 4 ustawy Prawo zamówień publicznych w stosunku do katalogu osób o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym.
6. Szerokie działania informacyjno-edukacyjne, skierowane do potencjalnych zamawiających, do przedsiębiorstw społecznych, a także do służb kontrolnych, na przykład Regionalnych Izb Obrachunkowych.
7. Wykorzystywanie procedury in house, dającej możliwość bezprzetargowego zlecania realizacji zamówień publicznych przez samorządy, podmiotom od siebie zależnym. Formuła ta jest wykorzystywana przy przekazywaniu realizacji zadań publicznych spółdzielniom socjalnym, których założycielami są jednostki samorządu terytorialnego. Jest ona bardzo wygodna z punktu widzenia samorządów, ale budzi poważne wątpliwości dotyczące z jednej strony niezależności takich spółdzielni, z drugiej ograniczenia możliwości pozyskiwania zamówień przez podmioty z rynku, w tym także przedsiębiorstwa społeczne.
Uczestnicy zwracali również uwagę, na niewykorzystywaną dotychczas formułę partnerstwa publiczno-społecznego, która mogłaby stanowić rozsądną alternatywę dla procedury zamówień publicznych. Aby ją móc wykorzystywać do wspólnych przedsięwzięć np. samorządów i podmiotów ekonomii społecznej, wymagana jest jednak zmiana obowiązującego w tym zakresie prawa.
* * *
Prowadzone od pewnego czasu ożywione dyskusje i idące w ślad za nimi zmiany w prawie świadczą o tym, że stosowanie klauzul społecznych w procedurach przetargowych będzie się upowszechniać. Pisaliśmy już o tym, ale warto to jeszcze raz podkreślić, że klauzule społeczne w zamówieniach publicznych mogą być bardzo ważnym instrumentem wspierania przedsiębiorczości społecznej, czy – szerzej – takich zjawisk ekonomicznych, które mają pozytywny wpływ na społeczeństwo i lokalne wspólnoty. Samorządy poprzez zlecanie zadań publicznych przedsiębiorstwom społecznym mogą łączyć zakup usług lub towarów z osiągnięciem dodatkowych korzyści społecznych w postaci na przykład tworzenia miejsc pracy dla osób długotrwale bezrobotnych. A to nieoceniona wartość dodana procedur, do których stosowania samorząd i tak jest zobowiązany. Wartość polegająca na tym, że zwiększamy szansę na trwałą integrację zawodową i społeczną osób wykluczonych społecznie.
Tomasz Schimanek, Instytut Spraw Publicznych
oprac. Artur Laskowski
* * *
Na wstępnie warto przypomnieć, że obecnie w Prawie zamówień publicznych przewidziane są dwie klauzule społeczne. Pierwsza to możliwość zamknięcia ubiegania się o zamówienie publicznie wyłącznie do wykonawców, u których ponad 50 proc. zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (art. 22, ust. 2 PZP).
Druga klauzula to możliwość uzależnienia realizacji przedmiotu zamówienia od zatrudnienia przy niej osób z następujących grup:
− bezrobotni,
− młodociani, w celu przygotowania zawodowego,
− niepełnosprawni,
− bezdomni realizujący indywidualny program wychodzenia z bezdomności,
− uzależnieni od alkoholu, po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego,
− uzależnieni od narkotyków lub innych środków odurzających, po zakończeniu programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej,
− chorzy psychicznie,
− długotrwale bezrobotni,
− zwalniani z zakładów karnych,
− uchodźcy realizujący indywidualny program integracji (art. 29, ust. 4 PZP).
Na poziomie Komisji Europejskiej prowadzone są prace nad nowymi dyrektywami zmieniającymi dotychczasowe regulacje dotyczące zamówień publicznych. Jedną z najważniejszych zmian przygotowanych przez Komisję Europejską, istotnych z punktu widzenia sektora przedsiębiorczości społecznej, jest poszerzenie formuły stosowania zamówień zastrzeżonych, które dotyczą w obecnym momencie wyłącznie podmiotów zatrudniających powyżej 50 proc. osób niepełnosprawnych. Przede wszystkim Komisja Europejska proponuje obniżyć ten pułap do 30 proc., a po drugie – i to jest szczególnie ważne – poszerzyć krąg podmiotowy nie tylko o osoby niepełnosprawne, ale również inne osoby znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej i zawodowej. Oznaczałoby to, że docelowo mógłby być to ten katalog, który w tej chwili znajduje się w art. 29 Prawa zamówień publicznych.
Kolejną propozycją zawartą w projekcie dyrektywy, która może być dużą szansą dla przedsiębiorstw społecznych w Polce, jest podniesienie w stosunku do zamówień dotyczących usług zdrowotnych, społecznych i edukacyjnych progu, który jest na poziomie 144 tys. euro do poziomu 500 tys. euro, gdzie można stosować uproszczoną formułę powierzania tych zadań publicznych. W Polsce ten próg został określony proporcjonalnie na pułapie 14 tys. euro. Jeżeli więc podniosą się progi unijne, to jest szansa, że i nasz próg zostanie podwyższony, na przykład do poziomu 50 tys. euro.
* * *
W części dyskusyjnej uczestnicy warsztatu poświęconego stosowaniu klauzul społecznych w przetargach poruszyli kwestie barier dostępu przedsiębiorstw do zamówień publicznych, wskazując m.in., że samorządy nie mają często zaufania do podmiotów ekonomii społecznej i boją się podjęcia ryzyka (wspomniał o tym Michał Guć, wiceprezydent Miasta Gdyni). Uczestnicy dyskusji zgłosili także rekomendacje działań mających na celu zwiększenie dostępu przedsiębiorstw społecznych do realizacji zamówień publicznych. Najważniejsze z nich to:
1. Uwzględnienie przez samorządy odpowiednich zapisów w specyfikacji zamówienia dotyczących obowiązku przekazywania dokumentów poświadczających fakt zatrudnienia danej kategorii osób przed podpisaniem umowy. Dzięki wprowadzeniu takich rozwiązań weryfikacja jego wiarygodności i prawdziwości tych oświadczeń mogłaby następować jeszcze zanim umowa będzie podpisana. Przedstawicielka UZP wyjaśniła, że zgodnie z art. 36 pkt. 9 Prawo zamówień publicznych możliwe jest żądanie tych dokumentów już przed podpisaniem umowy , natomiast wymaga to wprowadzenia odpowiednich zapisów do wzoru umowy znajdującej się w specyfikacji zamówienia. Natomiast, jak zaznaczyła Ewa Zglińska z Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych, na etapie postępowania przetargowego zamawiający może żądać jedynie oświadczeń, że dany pracodawca takie osoby będzie zatrudniał.
2. Wydanie przez UZP interpretacji prawnej dotyczącej statusu osoby bezrobotnej zatrudnianej do realizacji zamówienia w ramach przetargu z zastosowaniem klauzuli społecznej.
3. Upowszechnianie stosowania innych kryteriów poza ceną w postępowaniach o realizację zamówienia (np. klauzul społecznych) wśród instytucji, które zobowiązane są do stosowania prawa zamówień publicznych.
4. Rozszerzenie katalogu osób zatrudnianych do realizacji zlecenia w ramach zastrzeżonego zamówienia publicznego o osoby wskazane w katalogu osób w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Jak zauważył Tomasz Schimanek z Instytutu Spraw Publicznych, zapisy dotyczące rozszerzenia katalogu osób znajdują się w projekcie nowej dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych przygotowywanej przez Komisję Europejską. Jednak to czy proponowane rozwiązania zostaną wprowadzone do krajowych regulacji z tego zakresu zależy od decyzji krajów członkowskich.
5. Opracowanie przez UZP interpretacji, poradnika stosowania klauzuli społecznej określonej w art.29 ustęp 4 ustawy Prawo zamówień publicznych w stosunku do katalogu osób o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym.
6. Szerokie działania informacyjno-edukacyjne, skierowane do potencjalnych zamawiających, do przedsiębiorstw społecznych, a także do służb kontrolnych, na przykład Regionalnych Izb Obrachunkowych.
7. Wykorzystywanie procedury in house, dającej możliwość bezprzetargowego zlecania realizacji zamówień publicznych przez samorządy, podmiotom od siebie zależnym. Formuła ta jest wykorzystywana przy przekazywaniu realizacji zadań publicznych spółdzielniom socjalnym, których założycielami są jednostki samorządu terytorialnego. Jest ona bardzo wygodna z punktu widzenia samorządów, ale budzi poważne wątpliwości dotyczące z jednej strony niezależności takich spółdzielni, z drugiej ograniczenia możliwości pozyskiwania zamówień przez podmioty z rynku, w tym także przedsiębiorstwa społeczne.
Uczestnicy zwracali również uwagę, na niewykorzystywaną dotychczas formułę partnerstwa publiczno-społecznego, która mogłaby stanowić rozsądną alternatywę dla procedury zamówień publicznych. Aby ją móc wykorzystywać do wspólnych przedsięwzięć np. samorządów i podmiotów ekonomii społecznej, wymagana jest jednak zmiana obowiązującego w tym zakresie prawa.
* * *
Prowadzone od pewnego czasu ożywione dyskusje i idące w ślad za nimi zmiany w prawie świadczą o tym, że stosowanie klauzul społecznych w procedurach przetargowych będzie się upowszechniać. Pisaliśmy już o tym, ale warto to jeszcze raz podkreślić, że klauzule społeczne w zamówieniach publicznych mogą być bardzo ważnym instrumentem wspierania przedsiębiorczości społecznej, czy – szerzej – takich zjawisk ekonomicznych, które mają pozytywny wpływ na społeczeństwo i lokalne wspólnoty. Samorządy poprzez zlecanie zadań publicznych przedsiębiorstwom społecznym mogą łączyć zakup usług lub towarów z osiągnięciem dodatkowych korzyści społecznych w postaci na przykład tworzenia miejsc pracy dla osób długotrwale bezrobotnych. A to nieoceniona wartość dodana procedur, do których stosowania samorząd i tak jest zobowiązany. Wartość polegająca na tym, że zwiększamy szansę na trwałą integrację zawodową i społeczną osób wykluczonych społecznie.
Tomasz Schimanek, Instytut Spraw Publicznych
oprac. Artur Laskowski
